11 Nisan 2012 Çarşamba

Avrupa Birliği Sosyal Politikası ve Sosyal Koruma


Giriş

Yapısal reformlar, bir kamu sistemini değiştirerek, ona alternatif bir sistem yaratarak ya da başka bir “özel” sistemle tamamlayarak radikal olarak dönüştüren reformlardır.[1] 1980’lerden itibaren Dünya Bankası programlarıyla sosyal güvenlik sistemlerinde yapılan reformlarla sosyal korumaya geçiş, sosyal politikada dönüşümle paraleldir. Sosyal politikanın odağındaki “ücretli istihdam”ın yerini “yoksulluk” almaktadır. Bu dönüşüm sürecinde temel kavramlar dönüşüme uğrarken,  sosyal güvenlik bir yönüyle “rüşvet” bir yönüyle “hak” iken “bağışlanan bir inayet sistemi”ne dönüş yaşanmaktadır. Sosyal koruma ile güdükleştirilmiş, alanı daraltılmış bir sosyal güvenlik hakkından, yanı sıra müşterileştirilmekten bahsedebiliriz. Avrupa Birliği sosyal politikasının sosyal koruma sistemi ile uyumu, Avrupa Birliği’nin bu alana dair temel düzenlemeleri ve sosyal korumaya dair veriler bu makalede ele alınacaktır.

Sosyal Politikanın Dönüşümü

Dünyada ilk modern sosyal güvenlik örgütlenmesini gerçekleştiren 1880’lerin Bismarck Almanya’sı olsa da, sosyal politikanın geniş bir anlam kazandığı dönem, sosyal devletin gelişip yaygınlaştığı 1945-1975 arası dönemdir. Sosyal politika, odağına ücretli istihdamı alarak, emeğin fiziki ve kültürel yeniden üretimi çerçevesinde aile, piyasa ve devlet arasında gerçekleşen karşılıklı ilişkileri siyasi otorite ve kamu örgütlenmesi zemininde kavrayan bir disiplindir. Alanına sosyal güvenlik, işçi sendikaları, iş kanunları ve toplu sözleşme düzeni giren sosyal politika kavramı sosyal devlet ile özdeştir.[2] Sosyal güvenlik kavramı ise, iş olanağını, insan onuruna yakışır bir geliri, çeşitli risklerden ötürü kesilen gelirin yerine yenisinin konulmasını, bazı yüklerin toplumla bölüşülmesini ve her türlü sağlık önlemini içerir.

Sosyal politika ve sosyal politikanın somutlaştığı refah devleti, örgütlü işçi sınıfının devrimci radikalizmini ehlileştirerek ve yanlış bilinç empoze ederek kapitalist sisteme adapte etmiştir.[3]  Sosyal politikanın gündemindeki konular, işçinin sisteme güven duymasına hizmet eder, reel sosyalizmin etkisiyle işçi sınıfının sistem dışına çıkmasına engel olma amacı söz konusudur. Sosyal politika içerisindeki konular, işçi sınıfının mücadelesi yoluyla kazanılmış bir “hak” iken bu yönüyle de “rüşvet”tir.[4]

Sosyal politika kavramı, kapitalizmin 1970’lerden itibaren yaşadığı krizi aşmak için sosyal devlet uygulamalarına son vermeye başlaması ve sosyalist ülkelerin dağılmasından sonra işçi sınıfının mücadele ile elde ettiği hakları birer birer geri almaya başlamasıyla dönüşüme uğrar.

Sosyal politikada dönüşümü üç unsurla özetleyebiliriz: Birinci unsur; sosyal politikanın sıklet merkezinde yer alan “işçi sınıfı” yerini “sınıf dışına düşen yoksullara/yapısal işsizlere” bırakıyor, sosyal politika uygulamalarının “sosyal desteğe gerçekten ihtiyaç duyan muhtaç ve düşkün” kesimle sınırlandırılması gerektiği vurgulanıyor. İkinci unsur; “bağımlı çalışanların” korunması ve güçlendirilmesi şeklindeki temel sosyal politika hedefi yerini “sosyal sermaye”nin geliştirilmesine bırakıyor, yoksulluk sorununun ancak bu yolla çözüleceği iddia ediliyor. Üçüncü unsur; toplumsal bütünleşmeyi hedefleyen politika yönelimi, yerini “piyasanın rekabet ve etkinlik” stratejileriyle uyumuna bırakıyor, sosyal politika disiplini, nüfusun piyasa fırsatlarından yararlanamayan kesimlerini yeniden piyasa ortamına kazandırmak şeklinde bir politika hedefiyle donatılıyor.[5]

Sosyal Koruma

“Yoksulluk” vurgusunun ön plana çıkarılmasında, sosyal politikanın dönüşümünde, ilgi alanından yararlananlar daralacağından, yoksulların sistemin dışına çıkması söz konusudur. Kapitalizm, yoksulları kendi hallerine bırakılamayacak bir potansiyel tehlike olarak gördüğünden, yoksullar sosyal yardımlar ile korunmaya alınmakta, yoksulluğun yönetilir kılınması amaçlanmaktadır. Sosyal yardımların maliyeti, daha az olacağından aktarılan pay da daha az olacaktır, yani kamu sadece en yoksul kesimlere asgari düzeyde yardım yapmakla sorumlu kılınacaktır. Sosyal güvenlik ile yoksulluk arasında bağlantı kurulması, sadece sosyal yardımlarda değil, reformların bütününde göze çarpmaktadır. Bu yaklaşım, Dünya Bankası tarafından, uluslararası yardım kuruluşları aracılığıyla çeşitli ülkelerde, Aşağı-Sahra Afrika’sı, Güney ve Güneydoğu Asya (Hindistan, Bangladeş), Latin Amerika’da (Brezilya) başarılı bir şekilde uygulamaya sokulmuştur.[6]  Ortaya çıkan fazlalık, yoksullara değil, burjuvalara akmıştır. “Bağışlanan bir inayet sistemini”, bir “hayır mekanizmasını” çağrıştıran sosyal koruma ile madalyonun bir yüzünde düşkünleşmenin yer aldığı bir sürecin yapıtaşları örülmektedir.[7]

Madalyonun diğer yüzünde ise, emekçiler ve patronlar yoksulluk riski en düşük kesim olarak görülürken, bu kesimler, sosyal güvenlik sisteminin öncelikli hedef grubu dışında tutulmaktadır: “Sosyal güvenlik sistemi ile ücretli emek arasındaki içsel bağ kopartılmakta ve ancak dışsal bir ilişki olarak bu bağ yeniden kurulmaktadır. İçsel bağın kopartılması demek, sosyal güvenlik sisteminin artı değer sömürüsünün belli bir düzeydeki tazmini olarak örgütlenmesine son verilmesi demektir. Bu bağın dışsal bir ilişki olarak yeniden kurulması ise, sosyal güvenlik hizmetinin de sermayenin yeni kâr alanları olarak örgütlenmesini ifade etmektedir.[8]

Avrupa Birliği Sosyal Politikası

Avrupa Sosyal Modeli, kapitalizmin sosyal devlet politikalarını uygulamak zorunda olduğu bir dönemin modelidir. Mesleki faaliyet ölçütüne bağlı olan sosyal güvenlik sisteminin finansman kaynağını, esas olarak kazanç esasına dayalı sigorta primi oluşturuyordu. Avrupa ülkelerinde başka ülkelere kıyasla yüksek olan çalışma ve yaşam koşulları düzeyi, Avrupa Birliği sayesinde kazanılmış haklar değildir, tek tek Avrupa ülkelerinin ulusal sınırları içindeki sosyal politikalarının sonucudur.[9]

Sosyal politika alanındaki temel dönüşümlerle uyumlu bir Avrupa Birliği sosyal politikası söz konusudur. Avrupa Birliği’nde sosyal boyut, Amsterdam Antlaşması (1997) öncesine kıyasla üzerinde daha fazla durulan bir konu olmakla birlikte sosyal politikanın temel alanlarını kapsayan bir Avrupa sosyal birliğinden bahsedilemez. AB’nin sosyal müktesebatı iş gücünün serbest dolaşımını sağlamaya yönelik konularda, eşitlik konularında, işçi sağlığı konularında yoğunlaşmaktadır.[10] Avrupa Birliği düzeyinde, Amsterdam Antlaşması (1997) ve Lizbon Zirvesi’nde (Mart 2000) emeklilik yaşının yükseltilmesi, prim ödeme süresinin uzatılması, sağlık harcamalarının kısıtlanması önlemlerine ağırlık verilmesi hedeflenmiştir.

Avrupa Sosyal Modeli, Avrupa Birliği tarafından hedef alınmıştır. 1980’li yıllarda Avrupa sosyal modelinin, Avrupa firmalarının ve Avrupa mal ve hizmet üretiminin, rekabet edilebilirliğini zayıflattığı, dolayısıyla Avrupa’da istihdam yaratma olanaklarını engellediği öne sürülerek, Avrupa Birliği sürecinde sosyal modelin zayıflaması ve kamu hizmetlerinin özelleşmesi, tek tek Avrupa Birliği ülkelerinde, eşitsizliklerin, yoksulluk ve sosyal dışlanmanın artmasına yol açmıştır.[11] Avrupa Birliği’nin genişleme sürecinde eski sosyalist ülkelere önerilen politikalar, özelleştirme başta olmak üzere liberal politikalardır.[12]

Avrupa Birliği içinde şekillenen sosyal politikaya dair yeni paradigmanın özellikleri şöyle sıralanabilir: AB organlarının bu alandaki yetkilerinin arttığı, sosyal politika alanında yeni politikaların çok düzeyli yönetişim bağlamında hedeflendiği, geçmişin kavramları yerine artık sınıfın birleştirici analizinden çok eşitsizlikleri açığa çıkaran kavramlara dayalı analizler yapılarak, “sosyal dışlanma”, “sosyal diyalog”, “sosyal koruma” gibi kavramlar kullanılırken, bu kavramlar sınıf kavramının ve bölüşüm ilişkilerinin dışlandığı kavramlardır. Sosyal dışlanma, toplumun büyük bir bölümünün istihdamdan, sağlıktan, eğitimden, hayatın kendisinden dışlandığını vurgulamaktır. Sosyal dışlanma kavramını merkeze alan sosyal bütünleşme kavramı ekseninde stratejiler geliştirilmektedir.[13]

Avrupa Birliği’nde Sosyal Koruma

Sosyal güvenlik reformları ile Avrupa Sosyal Modeli’nden uzaklaşılmakta, Avrupa Birliği’nin sosyal politikalar alanına olumsuz etki ettiği, gerçek anlamda sosyal güvenlik sistemi olarak nitelendirilemeyecek olan Kuzey Amerika Modeli’ne yaklaşılmaktadır. Kuzey Amerika Modeli’nde, birey kendi güvenliğini sağlamak durumundadır. Devletin görev ve sorumluluğu, en son aşamada söz konusu olmaktadır. Belirtilen ideolojiyi yansıtan ABD Sosyal Güvenlik Sistemi, sadece asgari düzeyde emeklilik rejimi ile emeklilere ve yoksullara sağlık hizmetini kapsamaktadır.[14]

Sosyal güvenlik reformları iki basamaklıdır. Birincisi mevcut sosyal güvenlik kurumları tasfiye edilerek, merkezi bir yönetim altında, herkesin tek bir yasaya bağlı olduğu kamu sosyal güvenlik rejimidir. Kapsama alınan herkese asgari düzeyde sağlık hizmeti ve sosyal sigorta yardımı (yaşlılık aylığı, malullük aylığı, ölüm aylığı vs…) sağlanmaktadır. Bireyin sorumluluğu temelinde fon biriktirme esasına dayalı özel emeklilik programları, öngörülen modelin ikinci basamağını oluşturmaktadır.[15] Sosyal güvenliğin tasfiyesi sürecinde asgari bir aylık sağlanıp, emeklilik hakkı gasp edilirken, emekçilere gösterilecek seçenek bireysel emeklilik sistemi olmakta; bu emeklilik sistemiyle, özel sektöre rant yaratmak amaçlanmaktadır.

AB üyesi ülkelerde sosyal güvenlik sistemi tasfiye edilirken, sosyal koruma harcamaları içinde en büyük payı emeklilik ödenekleri oluşturmaktadır. AB üyesi ülkelerde emeklilik ödeneklerinde ciddi düşüş olmuştur. AB üyesi ülkelerde genel eğilim birinci ayak kamu programlarının bağlanma oranlarını düşürmek, ödeneklerde kısıntıya gitmek ve mesleki ya da bireysel özel sigortaları özendirmektir. AB üyesi yeni ülkelerden yarısı ulusal emeklilik programlarını küçülterek yerine özel şirketler tarafından yönetilen bireysel tasarruf hesaplarını koymuş, emeklilik yaşını yükseltmiş, gönüllü tamamlayıcı programları teşvik eden yasalar çıkarmışlardır. [16]

1985 yılından itibaren Danimarka ve Hollanda dışındaki tüm AB üyesi ülkeler, emekliliği tasfiye eden reformlar gerçekleştirmişlerdir.[17] Çek Cumhuriyeti, Polonya ve Macaristan’da sosyal güvenliğin tasfiyesi ile sigorta primleri artmış, emeklilik yaşı yükselmiş, primlerin bir bölümünün özel emeklilik programlarına yönlendirilmesi nedeniyle kamu rejiminin finansman dengesi bozulmuş, yoksulluk sınırının altında maktu emeklilik aylılığı ödenmesi nedeniyle, emeklilerin yaşam koşulları aşırı ölçüde kötüleşmiştir.[18] Bulgaristan’da emeklilik yaşı, her yıl 6 ay yükseltilirken, bunun dışında uygulanan bir puanlama sistemi ile de emeklilik çok daha zor bir hale getirilmiştir. Zorunlu emeklilik sigortası kapsamında toplanan primlerde % 25 çalışan, % 75 işveren oranı vardır. Bu oranların 2009’da % 50 - %50 olması hedeflenmiştir. Yaklaşık 8 milyon nüfusu olan ülkede 2,5 milyon emekli olduğu düşünüldüğünde uygulamanın ne kadar önemli olduğu daha da açık görülmektedir. Devlet bütçesinin % 10’unu oluşturan bu ödemelerin 2009’da tamamen ortadan kalkarak, sistemin kendini finanse edecek duruma geleceği ve devlet sübvansiyonunun olmayacağı belirtilmektedir.[19]

1999-2000’de Bulgaristan Sağlık Sistemi de hızlı bir değişimin içerisine girmiştir. Bulgaristan’daki sağlık reformunu finanse eden kurumlar ve programlar arasında, AB’nin Orta ve Doğu Avrupa’daki eski sosyalist ülkelerdeki temel finans aracı PHARE programı ve Dünya Bankası bulunmaktadır. Sağlık Bakanlığı sağlık hizmet sunumundan çekilip sağlık hizmetleri yerel yönetimlere devredilirken, sağlıktaki özelleştirmelere hız verilmiştir. Sağlık sigortası sistemi ve aile hekimliği uygulaması başlamıştır. İnsanlar, hasta olduklarında, her muayene için katkı payı ödemekte ve temel teminat paketinin dışında kalan hizmetler için cepten ödeme yapmak zorunda kalmaktadır. İçeriği her yıl yeniden belirlenen temel teminat paketi giderek daraltılmıştır. Sağlık sigortasının herkesi kapsadığı söylense de, yaklaşık 8 milyonluk ülkede 2,5 milyon kişi sağlık sigortasından ve onun sunduğu temel teminat paketinden bile yoksun duruma gelmiştir.[20]

Sonuç

Sosyal politika disiplini ile paralel bir şekilde sosyal devlet politikalarında 1980’lerle başlayan bir dönüşüm yaşanırken, alternatif (Marksist) bir yaklaşımla sosyal politika alanına müdahale edilmelidir. Sosyal politika alanını yalnızca bölüşüm alanı ile sınırlı tutmadan, kapitalizmin sosyal devlet dönemine göre oldukça değişik üretim noktasına taşıyarak, işçi sınıfının yeni kompozisyonu değerlendirilerek, yeni kompozisyona cevap verecek yeni emek örgütlenmeleri üzerinde düşünmek, demokrasi savaşımının başlangıcı olarak anayasal talepleri tanımlamak gerekiyor. Yeni örgütlenme formu, eşitlik, demokratiklik, katılım, dayanışma gibi emeğin paradigmasının değerlerini örecektir. Bu örülen değerler, geleceğe dönük alternatif bir toplumu mümkün kılacak siyasi tavırları da üretecektir. Mücadelenin ücret ilişkisi ile sınırlanmadığı, mücadelenin emek gücü potansiyeline sahip olan kimselerin duygusal ve maddi yeniden üretimi için ortak mülkiyet haklarını talep etmek, birlikte üretmek, üretirken gerekli kaynakları edinmek için gereken her şeyi içerdiği kabul edilmelidir.[21]  




[1] Mesa-Logo, Carmelo, Çev. Kıroğlu, Meryem (Ekim 2006), “Emeklilik Reformu Üzerine Söylenceler ve Gerçekler: Latin Amerika Deneyimi, İktisat Dergisi. 
[2] Özuğurlu, Metin (2009), “Sosyal Politikanın Dönüşümü Ya Da Sıfatın Suretten Kopuşu” Mülkiye Dergisi XXVII, No: 239.
[3] a.g.e.
[4] Akkaya, Yüksel (2005), “Avrupa Birliği, İşçi Sınıfı Ve Sosyal Güvenlik”, Toplum Ve Hekim Dergisi, TTB Yayını, Sayı:2, Mart-Nisan 2005.
[5] Özuğurlu, Metin (2009), “Sosyal Politikanın Dönüşümü Ya Da Sıfatın Suretten Kopuşu” Mülkiye Dergisi XXVII, No: 239, s. 2
[6] Chossudovsky, Michel (1999), Yoksulluğun Küreselleşmesi, Çiviyazıları Y.
[7] Özuğurlu, Metin (2005), “Türkiye’de Sosyal Politikanın Dönüşümü”, Toplum Ve Hekim Dergisi, TTB Yayını, Sayı:2, Mart-Nisan 2005, s. 93.
[8] a.g.e.
[9] Erdoğdu, Seyhan (2005), Avrupa Birliği ve Sosyal Politika, Genel-İş Emek Araştırma Dergisi, 1. Sayı, s. 19-33.
[10] a.g.e.
[11] a.g.e.
[12] a.g.e.
[13] Özkaplan, N., Yücesan-Özdemir, G. ve Özdemir, A. M. (2005), “Sosyal Dışlanma ‘Ne’yi Dışlar: Avrupa Üzerine Notlar”, Mülkiye Dergisi, XXIX, Güz, s. 77-95.

[14] Güzel, Ali (2006), “Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yeniden Yapılanma; Öngörülen Modelin Değerlendirilmesi”, İş Hukuku Uygulama Sorunları Ve Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Yeniden Yapılanma, İstanbul Barosu Y., s. 108-113
[15] Güzel, Ali (2006), age., s. 117-118.
[16] Kıroğlu, Meryem (2006 Ekim), Sosyal Güvenlik Sistemlerinin Yeniden Yapılandırılması: AB ve Latin Amerika Ülkelerinde Emeklilik Reformları, İktisat Dergisi.
[17] Akkaya, Yüksel (2005), “Avrupa Birliği, İşçi Sınıfı Ve Sosyal Güvenlik”, Toplum Ve Hekim Dergisi, TTB Yayını, Sayı:2, Mart-Nisan, 2005, s.100.
[18] Güzel, Ali (2005), “Türk Sosyal Güvenlik Sisteminde Öngörülen Reform Mevcut Sorunlara Çözüm mü?”, Çalışma Ve Toplum Dergisi, Sayı: 7, www.birlesikmetal.org.
[19] Kapaklı, Erkan (2003), Bulgaristan Sağlık Sistemi İnceleme Gezisi, www.istabip.org.
[20] Hekim İnisiyatifi (2005), “AB Üyeliği Her Şeyin Daha İyi Olacağı Bir Yalandır”, www.yurtsevercephe.org.
[21] Özdemir, A. M. ve Yücesan-Özdemir, G. (2009), “21. Yüzyıl İçin Sosyal Politika: Mevcut Söylemlerin Eleştirisi”, Sosyal Politikada Güncel Sorunlar, der. P. Esin ve diğerleri, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi, s. 323-359.